害，必有关于全体者。又以天时地利人情物产之各殊，必有系于其分地者。系其分地者，每最繁剧，而其事又中央之所不必问也。故法每予之以自治之权，使有事得自行其便，惟事涉全体，而宜为一律者，则受令于中央之政府。
夫如是言，则我中国之有地方自治，盖已三千余年，此非无虑之言也。盖地方自治之制，广土众民之国所不能无。虽然，邦域国家非一，其有地方自治则同。而其所以为自治者，乃有无穷之异，不独其对于中央政府，有泛切轻重之殊科，即治权所出，亦不一也。有为中央政府之所让者，有为地方之众所公举者，有画壤分茅，世相传袭者，此治权所从受之异也。至其机关，则有出于一人之专制，有出于少数之贵族豪杰，有出于一方之议院，有合其二三而并用之者，其为异如此。是故吾国居今而言地方自治，非以其所本无而求立新制，乃因旧制行用日久，时势变迁，不足逮事，而求另立一部机关，于以补旧制之所阙。笃而论之，亦只是参用民权而已。地方之有乡约工局，犹国家之有议院内阁。此吾辈所不可不t然于心者也。
不佞目前所论，在区别各种国家，故于自治异制，尚未暇详，而于自治权之殊异，亦所不计。所请诸公著眼者，在一大国中，必有此二项政府；而二项政府所职，一总一分。分者必了之于地方，总者必治之于首要，此乃不可泯灭之殊异。然各国立法，厘然不同。如法兰西，则地方自治之权最小，几成中央政府之傀儡，事少自由；此谓趋重中央之政府，西语谓之Centralized。而与此反对者，地方之权常多，虽法秉一尊，而自由之措置不少，此谓委任地方之政制，西语谓之decentralized。则如英国三岛所行是已。委任地方之极点，则其势常成于外重。前此波斯、蒙古，所封节督，曰萨图拉白，曰宜赞，其权力几与国王无异。若夫内重之势，彼西人所以治属国者，大抵然也。
内重外重，达于极点之时，其政府常危险，而有革变之可忧，此邦域国家所有之现象也。独至市府国家，以狭小之故，自治之制，可以不立。但观雅里氏之说，彼谓国民不咸集决事者，非真国家，可知无事于地方自治矣。是故市府、邦域两国家，其政制殊异之要点，在于一单一双。单者何？独此政府更无包孕。双者何？以一大政府而包几许之小政府，此小政府，往往其先皆独立之市府也。
邦域国家，有一统合众之分。一统，西文谓之Unitary。合众，西文谓之Federation。二者皆联合无数自治之地方，而总之以中央之政府，因之成一邦域。特联合矣，而中央政府，权有轻重多少之分。使重而多，则成英、法、俄、日诸国；使轻而少，则成北美合众之局，其相差在度数，不在形制。夫北美合三十余国，国如其旗之星数。而名之为合众者，无他，以其宪法中载明，何项政事，乃地方所得自主径行，而某某等要政，非地方政府所得自由，必裁决受命于华盛顿政府耳。夫执此而论，即英、法之制，亦岂有殊，特伦敦、巴黎政府所裁决者，大而且多而已。
故一统邦域国家，可以地方自治权之轻重而分为两等。即合众国家，亦可视其合之切泛而分为两等。其一为合众，如北美，如瑞士，如德意志，虽所合一有自主自治之权。然以统于一尊，或为合切密，尚不失为独立之团体，而名邦域国家。此如东周时之中国，虽天王仅为守府，不可谓其非一朝，对于外族，尚可为合众之国。至于其次，则所为合者愈轻，不能视为独立团体，不可更称国家。此在欧洲中叶，有罗马之“神圣同盟”。至于今无此物矣。德国学者，有特设极切当之二名词。彼于前者，则谓之联邦Bundesstaat，联而可指为一邦者也。于后则谓之邦联Staatenbund，各自为邦，特联而已，不可以谓一邦也。
总前所论，此会讲义，所发明者，乃市府、邦域二国家之殊异，中及邦域国家之何由演成。有由市府而团结者，有不由市府而成立者。顾既成为邦域国家，则以幅员广远，人民众多之故。势不能复守市府政治之制，而中央政府、地方自治之制，生于其间。中央、地方二者之对待，又有泛切轻重之殊，于是有二形之可言，一为一统，一为合众。而是二者以地方得权之多寡，又可递分，有趋重中央之一统，有委任地方之一统。而合众亦有联邦、邦联之异。凡此一以贯之，实皆以地方自治权之有无多寡而见其等级者也。若夫民权之多寡有无，不在此论。市府之世，民权重矣，而独治亦行于其间。一统之朝，君权尊矣，而英、法皆民权之最盛。民权之事，请于后会及之，今未暇也。
第五会
西国学堂，每讲政治，浅学之人，多嫌沈闷，必待论及民权自由，听者始有兴会。使西国如此，其于吾人可知。况近岁以来，士大夫喜闻新异之说，一若旧法无可复陈，必其咸与维新，吾国庶几有豸，则无怪其崇拜自由如此也。独惜政治所明，乃是管理之术。管理与自由，义本反对。自由者，惟个人之所欲为。管理者，个人必屈其所欲为，以为社会之公益，所谓舍己为群是也。是故自由诚最高之幸福。但人既入群，而欲享幸福之实，所谓使最多数